In der Buchhaltung des Elends bleibt der Mensch anonym

Reisende aus westlichen Industrieländern kennen "ihre" Bilder der schockierenden Massenarmut in der "Dritten Welt", können dort tausendfache Facetten trister Armut wahrnehmen. Solche subjektiven Eindrücke lassen sich jedoch durch Armutsstatistiken weder bestätigen noch widerlegen. Statistische Verfahren der Armutsmessung können allenfalls partielle Informationen bereitstellen, die nötig sind, um wirtschafts- und entwicklungspolitische Entscheidungen zur Armutsbekämpfung zu treffen. Die statistischen Daten aus der Buchhaltung der Armut dürfen jedoch nicht vergessen lassen, daß Hunger, Krankheit, Ausbeutung und Erniedrigung Menschen erleiden, von denen jeder einmalig ist. Nach Berechnungen der Weltbank wird die Zahl der Armen in den Entwicklungsländern zur Jahrtausendwende rund 1,1 Milliarden betragen, davon leben 511 Millionen in Südasien, 304 Millionen in Afrika südlich der Sahara und 126 Millionen in Lateinamerika. Hartmut Sangmeister vom Institut für international vergleichende Wirtschafts- und Sozialstatistik beschreibt die Schwierigkeiten, Armut objektiv in Zahlen zu fassen.

Die statistischen Angaben über das Ausmaß der Armut in den Entwicklungsländern schwanken sehr stark, je nachdem, wie Armut definiert und gemessen wird. So schätzte die Weltbank, daß Mitte der achtziger Jahre etwa 87 Millionen Lateinamerikaner in Armut lebten; bei dieser Schätzung wurde als Armutsgrenze ein jährliches Pro-Kopf-Einkommen von 370 US-Dollar zugrunde gelegt. Schätzungen der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (CEPAL) kamen hingegen zu dem Ergebnis, daß sich die Zahl der in Armut lebenden Lateinamerikaner während der ersten Hälfte der achtziger Jahre auf 170 Millionen erhöht habe; dabei wurde als arm klassifiziert, wessen Einkommen weniger als das Doppelte der Kosten für Grundnahrungsmittel erreichte.

Die methodische Unsicherheit, mit der die Quantifizierung von Armut behaftet ist, hat für Strategien der Armutsbekämpfung nachteilige Folgen; denn das Defizit an zuverlässigen Informationen über das Ausmaß der Armut erschwert den zielgerichteten Einsatz möglicher Mittel zum Abbau von Armut.

Wann sind Menschen arm? Versteht man als Ziel von Entwicklung das Vorhandensein körperlichen, sozialen und mentalen Wohlbefindens in einer lebenswerten Umwelt und sieht das wiederum als Voraussetzung für Selbstverantwortlichkeit und die Fähigkeit der Menschen, am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen, dann bedeutet Armut, daß Defizite bei der Befriedigung materieller und immaterieller Grundbedürfnisse vorhanden sind. Arm zu sein heißt dann, nicht ausreichend zu essen zu haben, ohne eine hinreichende medizinische Betreuung, in Behausungen ohne Wasser, Licht und Abfallbeseitigung leben und arbeiten zu müssen, keinen Zugang zu Bildungseinrichtungen zu haben. In einem weitgefaßten Sinn ist arm aber nicht nur, wer vorhandene Bedürfnisse nicht befriedigen kann, sondern auch, wer in der Wahl seiner Bedürfnisse eingeschränkt ist. Bei der Befriedigung materieller Grundbedürfnisse lassen sich zwei wesentliche Komponenten unterscheiden: erstens eine Mindestausstattung mit Gütern des privaten Verbrauchs, vor allem Nahrung, Kleidung und Wohnung sowie bestimmten Haushaltsgeräten und Möbeln; zweitens der Zugang zu grundlegenden öffentlichen Dienstleistungen, wie Trinkwasserversorgung, sanitären Anlagen, Transport, Gesundheitsdiensten und Bildung. Arm im Sinne einer defizitären Grundbedürfnisbefriedigung sind diejenigen Personen oder Bevölkerungsgruppen, deren individueller und/oder gruppenspezifischer Konsum privater und/oder öffentlicher Grundbedarfsgüter einen absoluten oder relativen Standard nicht erreicht. Den in Armut lebenden Menschen fehlen Mindestvoraussetzungen für eine aktive Teilnahme an dem Prozeß der gesellschaftlichen Gütererstellung und -verteilung: der Zugang zu Produktionsmitteln, die körperlichen sowie geistigen Fähigkeiten und Fertigkeiten, die Produktionsmittel effizient zu nutzen. Hinreichende Ernährung, (Aus-) Bildung und Gesundheit erweisen sich somit als integrale Bestandteile der Grundbedürfnisbefriedigung. Für das Überleben eines Individuums müssen bestimmte physiologische Mindestbedürfnisse erfüllt werden. Darüber hinausgehende Grundbedürfnisse lassen sich zwar der Art nach benennen, jedoch kaum inhaltlich detailliert beschreiben oder gar mit dem Anspruch auf Allgemeingültigkeit beziffern. So zeigt zum Beispiel das elementare Grundbedürfnis nach Nahrung - sobald es über den physiologischen Mindestinput hinausgeht - ausgeprägte interpersonelle und intrapersonelle Schwankungen; das gilt für andere Grundbedürfnisse wie Wohnung, Kleidung, Erziehung, politische Partizipation in noch stärkerem Maße. Die individuellen Unterschiede sind ihrerseits abhängig von der geographischen, klimatischen, kulturellen und sozialen Umwelt der Menschen. Deshalb kann die Definition und Quantifizierung eines Güterbündels zur Befriedigung von Grundbedürfnissen nicht anhand objektiver Kriterien erfolgen, sondern nur mittels einer gesellschaftlichen Konsensbildung für und innerhalb bestimmter Zielgruppen. Denn arm ist, wer in einer Gesellschaft als arm gilt und sich selbst als arm empfindet. Strittig ist dabei allerdings nach wie vor die Frage, ob Wertestandards kulturell variabel sind, sodaß die wertende Beurteilung, bei identischen Rahmenbedingungen für individuelles und kollektives Handeln, veränderlich ausfallen kann - oder, ob es transkulturell und/oder transhistorisch gültige Wertestandards gibt, die unterschiedliche Bewertungen, also Resultat unterschiedlicher Situationskontexte sind.

Als begrifflicher Rahmen für die Identifikation von Armut läßt sich eine Hierarchie elementarer Lebensziele konzipieren, innerhalb derer die privaten und öffentlichen Güter benannt und beziffert werden können, die zur Verfügung stehen sollten, um die Grundbedürfnisse zu befriedigen beziehungsweise zu denen der Zugang möglich sein muß. Diesen begrifflichen Rahmen mit statistischen Zählbegriffen auszufüllen, um den Lebensstandard oder die Befriedigung von Grundbedürfnissen empirisch zu messen, gestaltet sich freilich schwierig; denn in Begriffen wie "Lebensstandard" und "Grundbedürfnisse" sind Normen enthalten, die mit den Wertvorstellungen der jeweiligen Zielgruppe übereinstimmen müssen - und für diese Wertvorstellungen ist zwischen und in Entwicklungsländern (und nicht nur dort) eher "Ungleichzeitigkeit" charakteristisch als Uniformität.

Welche Menschen - jenseits des Stadiums fortdauernden Überlebens - arm sind, läßt sich letztendlich nur in dem realen politischen, wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Kontext einer Bevölkerungsgruppe definieren, sofern Defizite in der Bedürfnisbefriedigung subjektiv als Mangel verstanden werden. Nicht Länder oder Nationen sind arm und leiden unter Defiziten der Grundbedürfnisbefriedigung, sondern Individuen. Aber die individuelle Wahrnehmung von Armut und gesellschaftlicher Deprivation wird entscheidend mitbestimmt von dem kollektiven Wertesystem, an dem sich der Einzelne orientiert. Kriterien zur Unterscheidung der Armen von den Nichtarmen spiegeln also auch gesellschaftliche Prioritäten und normative Konzepte von Wohlfahrt und Ansprüchen wider. Um das Ausmaß von Armut zu quantifizieren, bieten sich zwei Meßkonzepte an: die einkommens- und verbrauchsorientierte Armutsmessung oder die Messung mittels sozialer Indikatoren. Konventioneller Maßstab des materiellen Lebensstandards ist das laufende Geldeinkommen von Personen oder Haushalten. Arm ist demnach, wer ein bestimmtes Geldeinkommen nicht erreicht oder eine bestimmte Ausgabensumme für die Lebenshaltung nicht finanzieren kann, wer also unter einer monetären "Armutsgrenze" bleibt.

Im einfachsten Falle läßt sich die "Armutsgrenze" anhand des Pro-Kopf-Einkommens bestimmen, das aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung eines Landes ermittelt wird. Das Pro-Kopf-Einkommen sagt jedoch nichts über die Armutshäufigkeit in diesem Land aus, da es keine Verteilungsaussage gestattet. Bei maximaler Ungleichverteilung des Volkseinkommens, wenn eine Person alles erhält, wäre die Armut zweifellos am größten, da alle übrigen Mitglieder der Gesellschaft unterhalb der wie auch immer definierten Armutslinie liegen würden; bei minimaler Ungleichverteilung, wenn alle Gesellschaftsmitglieder das gleiche Einkommen erhalten, könnten alle als arm gelten oder niemand - je nach Festlegung der Armutslinie. Gegen eine solche einkommensorientierte Messung von Armut ist grundsätzlich einzuwenden, daß sie zwar Kaufkraftdefizite aufzuzeigen vermag, aber nicht erkennen läßt, welche materiellen und nicht-materiellen Bedürfnisse mit einem bestimmten Einkommen tatsächlich befriedigt werden können, das über oder unter einer wie auch immer definierten monetären "Armutsgrenze" liegt.

Personen- oder haushaltsbezogene Daten über den laufenden Verbrauch von Waren und Dienstleistungen spiegeln den materiellen Lebensstandard besser wider als das Geldeinkommen. Eine verbrauchssorientierte "Armutslinie" wird kalkuliert, indem man ein Güterbündel des Grundbedarfs mit Preisen bewertet und die Ausgabensumme als "Mindesteinkommen" für Individuen oder Haushalte definiert. Aber auch ein solches "Mindesteinkommen" gewährleistet den Beziehern nicht notwendigerweise einen Mindest-Lebensstandard, wenn sie durch Marktunvollkommenheiten oder Beschränkungen der sozialen Beteiligung am Zugang zu Produktionsfaktoren, Waren und Dienstleistungen gehindert werden.

Wenn man Armut nicht über das Einkommen oder den Güterverbrauch definiert, sondern als Defizit in der Befriedigung von Grundbedürfnissen, kann dies mittels sozialer Indikatoren gemessen werden. Dazu dienen monetäre und nichtmonetäre Variablen als "Anzeiger" für nicht direkt beobachtbare theoretische Konstrukte. Grundbedürfnisbefriedigung, Armut, Unterentwicklung - all dies sind Begriffe der sozialwissenschaftlichen Theoriebildung, die eine idealtypische Struktur besitzen und insoweit nur in der Welt der Theorie Geltung haben. Um die theoretischen Konstrukte, die unbeobachtbaren Variablen, empirisch erfassen zu können, ist ihre Operationalisierung erforderlich. Sie erfolgt mittels adäquater Indikatoren, die durch Daten gemessen werden können. Dabei wird eine überprüfbare Indikator-Hypothese zugrunde gelegt, die unbeobachtbare Eigenschaften eines Phänomens mit beobachtbaren Eigenschaften dieses oder auch anderer Phänomene in einen sachlogischen Zusammenhang bringt. Mit Hilfe von Indikatoren sollen Daten in die Sprache der Theorie übersetzt werden.

Es besteht allerdings eine logische Diskrepanz zwischen den idealtypischen Begriffen der Theorie und den Meß- und Zählbegriffen der Statistik, mit deren Hilfe empirisch fundierte Erkenntnisse über theoretische Konzepte gewonnen werden sollen. Um die Diskrepanz zu minimieren, müssen sich die Begriffe entsprechen, das "eigentlich Gemeinte" der Theoriebegriffe, zum Beispiel Armut und Grundbedürfnisbefriedigung, muß den empirisch faßbaren statistischen Zählbegriffen wie Kalorienverbrauch und Lebenserwartung möglichst nahekommen. Je besser die Angleichung gelingt, um so besser lassen sich die gewonnenen Daten in ein theoretisches Interpretationsmuster einordnen, kann die "semantische Rekolorierung" der Daten erfolgen.

Um Defizite der Grundbedürfnisbefriedigung mittels sozialer Indikatoren zu beziffern, ist es erforderlich, Schwellenwerte festzulegen, bei deren Über- oder Unterschreitung das jeweilige Grundbedürfnis als befriedigt gelten soll. Diese Schwellenwerte lassen sich empirisch ableiten, indem man zum Beispiel den besten Indikatorwert zugrunde legt, der in einem Entwicklungsland bislang beobachtet wurde, oder den Indikatorwert, der zum jeweiligen Beobachtungszeitraum in den westlichen Industrieländern gegeben ist. Als Alter-native können auch projektive "Zielmarken" dienen, die innerhalb eines vorgegebenen Zeitraums erreicht werden sollten, wie eine Alphabetisierungsquote von 100 Prozent bis zum Jahre 2000. Hier zeigt sich nun die grundlegende Problematik einer Definition, die Armut mit einem Zuwenig an Gütern des Grundbedarfs gleichsetzt: Sie unterscheidet nicht zwischen Sein und Haben, sie klassifiziert Menschen und ganze Völker nicht danach, was sie sind und sein wollen, sondern durch das, was ihnen aus einer bestimmten Perspektive fehlt und was sie aus dieser Perspektive werden sollten.

Ohnehin bleiben die Menschen in den Statistiken der Armut und des Elends anonym. Die Einzelschicksale verschwinden hinter den Zahlen, die Gesichter hinter den Prozentangaben und Anteilswerten. Die statistischen Daten aus der Buchhaltung der Armut dürfen jedoch nicht vergessen lassen, daß Hunger, Krankheit, Ausbeutung und Erniedrigung Menschen erleiden, von denen jeder einmalig ist und jeder sein Schicksal ertragen muß.

Im Unterschied zu der einkommensorientierten Messung von Armut, die für viele Entwicklungsländer, vor allem in Afrika südlich der Sahara und in Lateinamerika, während der achtziger Jahre einen deutlichen Anstieg der Bevölkerungszahlen unterhalb der "Armutslinie" ergibt, zeigen die nationalen Durchschnittswerte sozialer Indikatoren eine Verbesserung der materiellen Grundbedürfnisbefriedigung an. Dieser Befund steht nur vordergründig im Gegensatz zu den einkommensorientierten Armutsstatistiken. Denn sie zeigen zwar potentielle Defizite der Kaufkraft pro Kopf auf, lassen aber nicht erkennen, welche materiellen und nichtmateriellen Bedürfnisse tatsächlich befriedigt werden können.

Aber auch bei der Interpretation sozialer Indikatoren ist Vorsicht geboten. Zwar signalisieren die nationalen Durchschnittswerte der sozialen Indikatoren für viele Entwicklungsländer relative Fortschritte bei der materiellen Grundbedürfnisbefriedigung, aber dabei darf nicht übersehen werden, daß das absolute Ausmaß von Defiziten der Grundbedürfnisbefriedigung in weiten Teilen der "Dritten Welt" nach wie vor alarmierende Größenordnungen erreicht.

Trotz des reichhaltigen Methodenarsenals, das die Statistik bereithält, zeigt eine kritische Analyse der verfügbaren Verfahren, daß es nicht ohne weiteres möglich ist, empirische Evidenz über Armut oder Defizite der Grundbedürfnisbefriedigung zu produzieren. Empirisch fundierte Kenntnisse darüber lassen sich nur bis zu einem gewissen Grad an die Realität heranführen. Es gibt mithin keine "statistische Wahrheit" über die Armut in den Entwicklungsländern. Reisende aus den westlichen Industrieländern kennen aber "ihre" Bilder der schockierenden Massenarmut in der "Dritten Welt", können dort tausendfache Facetten der tristen Armut wahrnehmen. Solche subjektiven Wahrnehmungen lassen sich jedoch durch Armutsstatistiken weder verifizieren noch falsifizieren. Was statistische Verfahren der Armutsmessung allenfalls leisten können, ist die Bereitstellung partieller Informationen, um die Ungewißheit zu vermindern, unter der wirtschafts- und entwicklungspolitische Entscheidungen zur Armutsbekämpfung zu treffen sind.

Die Entwicklungspolitik hat sich in den zurückliegenden Dekaden an wechselnden theoretischen Paradigmen orientiert und daraus unterschiedliche Konzepte der direkten und indirekten Armutsbekämpfung abgeleitet. Nachhaltige Erfolge sind dabei aber überwiegend ausgeblieben. Inzwischen herrscht bei den entwicklungspolitischen Hauptakteuren weitgehende Einigkeit darüber, daß zur Bewältigung des Armutsproblems in Entwicklungsländern mindestens drei Strategien miteinander kombiniert werden müssen: erstens eine auf Wachstum gerichtete Wirtschafts- und Finanzpolitik; zweitens spezielle Programme, die durch Hilfe zur produktiven Selbsthilfe die marktvermittelten Verdienstmöglichkeiten der Armen steigern; drittens zielgruppenorientierte Sozialprogramme für die Armen ohne ausreichenden Marktzugang. Neben der Förderung qualitativ differenzierten Wirtschaftswachstums und einer selektiven Umverteilungspolitik zugunsten der Bevölkerungsgruppen mit Defiziten in der Grundbedürfnisbefriedigung gelten Maßnahmen der Familienplanung als weiteres wesentliches Element von Strategien der Armutsbekämpfung in Entwicklungsländern.

Die Vereinten Nationen haben 1996 zum "Internationalen Jahr für die Ausrottung der Armut" erklärt. Der Aufruf zu einem ernsthaften Kampf gegen die Massenarmut in der ganzen Welt kann als ethischer Imperativ verstanden werden; er ist aber auch unter funktional-instrumentellen Gesichtspunkten zu sehen, wenn man Gesundheit, Bildung und Ernährung sowie die Erfüllung anderer Grundbedürfnisse als Voraussetzungen für Produktivität und wirtschaftliche Dynamik versteht. Denn eine moderne Wettbewerbsgesellschaft, die auf der Kreativität und Motivation ihrer Mitglieder beruht, setzt Grundbedürfnisbefriedigung sowie wirtschaftliche und soziale Teilhabe voraus. Externe Hilfe bei der Armutsbekämpfung im Rahmen der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit kann aufgrund ihrer begrenzten Ressourcen immer nur einen kleinen Beitrag zur internen Problemlösung leisten. Aber gerade deshalb müssen ihre Konzepte und Resultate ständig kritisch überprüft werden. Um die Effizienz von Strategien der Armutsbekämpfung evaluieren zu können, bedarf es verbesserter statistischer Informationen über die Zahl der Armen, wie und wo sie leben, und vor allem: warum sie arm sind.

Autor:
Prof. Dr. Hartmut Sangmeister, Institut für international vergleichende Wirtschafts- und Sozialstatistik, Hauptstraße 126, 69117 Heidelberg,
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