Mikrofinanzierung: Allheilmittel gegen Armut?

Die Mikrofinanzierung – die Vergabe von Klein(st)krediten an Menschen, die auf Grund ihrer Armut nicht von Banken bedient werden – wird als "Allheilmittel" zur Armutsbekämpfung gepriesen. Mittlerweile existieren weltweit Hunderte von Mikrofinanz-Institutionen, seit neuestem auch in Osteuropa und Zentralasien. Eva Terberger, Professorin für Betriebswirtschaftslehre an der Universität Heidelberg, betrachtet kritisch, wie berechtigt die Hoffnungen sind, die in das "Microfinance Promise" nicht zuletzt von den Armen selbst gesetzt werden.

 

Die Finanzierungsangebote der Mikrofinanzierungsinstitutionen sollen die Lebensbedingungen von Kleinstunternehmern und Kleinbauern verbesser, Arbeitsplätze schaffen und das Wirtschaftswachstum fördern.

Mehr als eine Milliarde Menschen weltweit müssen mit einem Einkommen von weniger als einem US-Dollar pro Tag auskommen. Die Zahl dieser in extremer Armut lebenden Menschen bis zum Jahr 2015 zu halbieren, ist das Ziel, zu dem sich die internationale Staatengemeinschaft auf dem Millenniumgipfel der Vereinten Nationen im September 2000 bekannte. Damit es nicht bei einem Lippenbekenntnis bleibt, werden auf nationaler Ebene Aktionspläne verabschiedet. Den Vorreiter bildete die deutsche Bundesregierung mit ihrem Aktionsprogramm 2015, das die Armutsbekämpfung als Aufgabe aller politischen Ressorts verankert und die Zivilbevölkerung, Privatwirtschaft und Wissenschaft zur Zusammenarbeit aufruft.

Trotz dieser Appelle und Aktivitäten sind viele Experten skeptisch. Gerade in den letzten Jahren mussten Rückschläge in der Armutsbekämpfung auf Grund wirtschaftlicher und politischer Krisen hingenommen werden; die finanziellen Mittel der Entwicklungszusammenarbeit sind tendenziell rückläufig; die bisherigen Anstrengungen – so die Bilanz des Welternährungsgipfels im Juni 2002 – reichen bei weitem nicht aus, um die Halbierung von Hunger und Armut bis 2015 realistisch erscheinen zu lassen.

Doch gibt es in der Armutsbekämpfung auch Hoffnungsträger, und dazu zählt die Mikrofinanzierung. Von Experten aus Politik und Praxis als eine Art Allheilmittel gegen die Armut gepriesen, zieht sie große Summen von Fördermitteln an. Die Grundidee der Mikrofinanzierung ist denkbar einfach: Bevölkerungsschichten, die wegen ihrer Armut nicht von Banken bedient werden, sollen durch den Aufbau von spezialisierten Finanzinstitutionen Zugang zu Bankdienstleistungen, insbesondere zu Klein(st)krediten erhalten. Der Rolle von deutschen Sparkassen und Kreditgenossenschaften im 19. Jahrhundert vergleichbar, soll dieses Finanzierungsangebot Kleinstunternehmer und Kleinstbauern in die Lage versetzen, in ihre Familienbetriebe zu investieren und sie aus dem Schatten der Subsistenzwirtschaft, die kaum das Überleben sichert, herauszuführen. So würden nicht nur die Lebensbedingungen der Mikrounternehmer und ihrer Familien verbessert, sondern gleichzeitig Arbeitsplätze geschaffen und das Wirtschaftswachstum gefördert. Doch damit nicht genug: Die Förderung von Mikrofinanzierung verspricht zudem ein kostengünstiger Ansatz der Armutsbekämpfung zu sein, und dies ist vielleicht der bestechendste Vorzug. Sollte es gelingen, die Kreditvergabe an ärmere Bevölkerungsschichten so zu organisieren, dass die Kredite auch zurückbezahlt werden, die vereinnahmten Zinsen die Kosten der Mikrofinanzinstitution decken und sogar noch ein Gewinn erwirtschaftet wird, so ergäbe sich eine "Win-Win-Situation": Auf der einen Seite profitieren die Armen. Sie erhalten dauerhaften Zugang zum Finanzmarkt und können durch diese Hilfe zur Selbsthilfe der Armut entkommen. Auf der anderen Seite profitieren die öffentlichen Kassen oder gar kommerzielle Anbieter, sofern sich die Mikrofinanzinstitution als am Markt überlebensfähig erweist. Das in der Öffentlichkeit bekannteste Beispiel für eine Mikrofinanzinstitution ist die Grameen-Bank in Bangladesh. Gegründet im Jahr 1976, zählt sie mittlerweile zwei Millionen Frauen zu ihren Kundinnen und gilt als Vorzeigeprojekt erfolgreicher Armutsbekämpfung. Weniger bekannt ist, dass weltweit Hunderte von Mikrofinanz-Institutionen existieren. In Lateinamerika, der Wiege der Mikrofinanzierung, in Asien, in Afrika und seit neuestem auch in den Transformationsländern Osteuropas und Zentralasiens wird der Aufbau von Mikrofinanzinstitutionen als viel versprechender Weg aus der Armut und zu wirtschaftlicher Entwicklung gefördert. Doch wie berechtigt sind die Hoffnungen wirklich, die in das "Microfinance Promise" nicht zuletzt von den Armen selbst gesetzt werden?

Zweifelsohne können Mikrofinanzprojekte Erfolge vorweisen. Durch das Lernen aus Fehlschlägen in den 70er und 80er Jahren wurde eine Technik der Kreditvergabe entwickelt, die es tatsächlich ermöglicht, Kredite an die Zielgruppe der Armen auszulegen, die ordnungsgemäß zurückgeführt werden und somit für eine erneute Auslage zur Verfügung stehen. Zwar fehlen den Klein(st)unternehmern bankübliche Sicherheiten, die das Ausfallrisiko begrenzen. Doch dies lässt sich durch die Vergabe von Gruppenkrediten, bei denen die Kreditnehmer solidarisch haften, oder durch eine sorgfältige Analyse der Rückzahlungsfähigkeit des Kreditnehmerhaushalts wettmachen. Gepaart mit einer intensiven Kreditüberwachung und -eintreibung können die erfolgreichsten Mikrofinanzinstitutionen ihre Kreditausfallraten auf unter drei Prozent begrenzen. Der Beweis, dass Armut nicht mit mangelnder Kreditwürdigkeit gleichgesetzt werden kann, ist demnach erbracht.

Gleichzeitig zeigt sich jedoch, dass die Schaffung eines Zugangs zu Finanzdienstleistungen für ärmere Bevölkerungsschichten administrativ aufwändig und damit, bezogen auf die kleinen Volumina, die nachgefragt werden, teuer ist. Zinssätze für Mikrokredite von drei Prozent pro Monat, das heißt über 40 Prozent p.a., und darüber sind keine Seltenheit. Die Nachfrage nach Mikrokrediten hat darunter in der Regel nicht zu leiden, denn der informelle Geldverleiher als alternative Finanzquelle verlangt noch mehr. Dennoch: Diese Kredite sind nicht für die Ärmsten der Armen geeignet, denen es an Möglichkeiten mangelt, Einkommen zu erzielen. Vielmehr werden Haushalte bedient, die über das Potenzial zur Rückzahlung verfügen. Allein dadurch zählen Mikrofinanzkunden zu den Begünstigteren unter den Armen.

Trotz der Konzentration auf die weniger Armen und trotz hoher Zinssätze gelingt es vielen Mikrofinanzinstitutionen nicht, ihre Kosten aus eigener Kraft zu decken. Nur wenige Mikrofinanzinstitutionen auf der Welt, die mit Fördermitteln aufgebaut wurden, erwirtschaften inzwischen wirklich Gewinn. Die meisten Institutionen könnten ohne laufende Zuwendungen nicht überleben oder sind zumindest auf Subventionen in Form günstiger Refinanzierung durch gestiftetes Eigenkapital oder niedrig verzinsliche Refinanzierungslinien angewiesen. Der Traum von der Win-Win-Situation, bei der die Privatwirtschaft zum entscheidenden Motor der Armutsbekämpfung wird, scheint sich zumindest nicht im großen Stil und nicht überall zu bewahrheiten.

Angesichts dieser gemischten Erfahrungen, die die Hoffnung auf ein Allheilmittel gegen die Armut dämpfen, stellen sich für die Wissenschaft, die der Mikrofinanzierung zunehmend Aufmerksamkeit widmet, zwei zentrale Forschungsfragen:
• Wie wirksam kann Armut durch Mikrofinanzierung bekämpft werden? Selbst wenn Mikrofinanzinstitutionen nicht ohne dauerhafte Subventionen auskommen, könnte dieser Ansatz der Armutsbekämpfung anderen, kostenintensiveren Maßnahmen überlegen sein.
• Wie kann der Aufbau eines Finanzierungsangebots für Bevölkerungsschichten, die vom formellen Finanzmarkt ausgeschlossen sind, effizienter gestaltet werden? Wenn es gelingt, Mikrofinanzierung kostengünstiger bereitzustellen, können mit begrenzten Fördermitteln mehr Kunden erreicht, das Leistungsangebot verbessert und Subventionen schneller eingestellt werden.

Zur Beantwortung der ersten Frage nach Impact und Outreach von Mikrofinanzierung, das heißt nach der Tiefen- und Breitenwirksamkeit der Armutsbekämpfung, reichen Berichte einzelner Kundinnen darüber, wie sich das Leben ihrer Familien durch den Zugang zum Kredit zum Besseren gewendet hat, nicht aus – auch wenn solche Lebensgeschichten die Berichterstattung der Medien und damit die positive Meinung der Öffentlichkeit prägen. Vielmehr muss nachgewiesen werden, dass sich die Lebensbedingungen der Bevölkerungsgruppen, die durch eine Mikrofinanzinstitution bedient werden, besser entwickelt haben als die einer Vergleichsgruppe, die keinen Zugang zu diesem Angebot hat. Das Ergebnis müsste demjenigen von Studien zur Wirksamkeit anderer Armutsbekämpfungsmaßnahmen gegenübergestellt werden, um empirisch fundierte Kriterien für den Einsatz von Fördermitteln zu besitzen.

Erste Forschungsergebnisse zu dieser Frage wurden vorgelegt. Sie deuten tendenziell auf positive Wirkungen der Mikrofinanzierung für das Einkommen der Kunden hin. In diesen Studien wurde jedoch auch nachgewiesen, dass ein "Selection-Bias" leicht zu einer Überschätzung der Wirkung führt. Ein Bias liegt beispielsweise dadurch vor, dass Mikrofinanzinstitutionen bewusst im Rahmen der Kreditwürdigkeitsprüfung Kunden auswählen, die in der Lage sind, ihren Kredit zurückzuzahlen, so dass hier bereits eine Positivauswahl bezüglich der Ausgangsbedingungen stattfindet. Solche Verzerrungen in den empirischen Daten lassen sich zwar durch den Einsatz ökonometrischer Methoden herausfiltern. In absehbarer Zeit ist jedoch nicht mit einer wissenschaftlich zuverlässigen Messung zu rechnen, die zeigt, wie viel Armutsreduzierung sich durch den Einsatz von einem US-Dollar in die Förderung von Mikrofinanzierung im Vergleich zu dessen Einsatz in der Förderung von Ausbildung, Ernährung etc. erzielen lässt. Hierzu fehlt es zum einen an einer soliden Datenbasis, zum anderen ist das Phänomen Armut extrem komplex. Armut lässt sich nicht allein am Einkommen messen, und über die Wechselwirkungen zwischen dem Zugang zu Nahrungsmitteln, zu Gesundheitsdiensten, Ausbildung und Finanzierungsmöglichkeiten ist wenig bekannt. Die Gruppe der Forscher, die sich auf die zweite Frage nach dem besten Weg zum Aufbau von Mikrofinanzinstitutionen konzentriert, greift auf Erkenntnisse der Finanztheorie, Bankbetriebslehre und Organisationstheorie zurück und macht sie für bestehende und neu zu gründende Mikrofinanzprojekte nutzbar.

Vielfältige Problemkreise des "Institution Building" als Kern von "New Development Finance" stehen hier im Vordergrund, die von der Gestaltung der Produktpalette über die geeignete "Corporate Governance Structure" bis hin zur Regulierung von Mikrofinanzinstitutionen reichen. Beispielhaft für eine der Fragen, mit denen wir uns in Heidelberg beschäftigen, sei die Frage nach der geeigneten Governance Structure herausgegriffen, bei der zwischen der Struktur einer gemeinnützigen Non-Profit- und einer erwerbswirtschaftlichen For-Profit-Organisation gewählt werden muss.

Bedingt durch die Entwicklungsgeschichte der Mikrofinanzierung sind Non-Profit-Organisationen am verbreitetsten. Viele Mikrofinanzinstitutionen sind aus Hilfsprogrammen für Arme entstanden, die unter anderem eine Kreditkomponente umfassten und in der Regel von Nicht-Regierungsorganisationen (NROs) initiiert und getragen waren. Im Zuge des so genannten Upscaling, das heißt durch Konzentration auf das Finanzgeschäft und Professionalisierung, wurden diese Programme zu kleinen, auf die Zielgruppe der Armen spezialisierten Banken ausgebaut, von denen heute einige – etwa in Bolivien – Gewinne erwirtschaften und der Bankenaufsicht unterstellt sind.

Als Hemmnis für das Wachstum und die Sicherung der Überlebensfähigkeit dieser Institutionen hat sich jedoch gerade ihr gemeinnütziger Charakter erwiesen, denn dadurch mangelt es an einem "echten" Eigentümer, der auf die wirtschaftliche Verwendung der eingesetzten Mittel, das heißt auf das Nachhaltigkeit sichernde Ziel von Kostendeckung und Gewinnerzielung, achtet. Nicht zuletzt aus diesem Grund wurden einige Mikrofinanzinstitutionen inzwischen in Aktiengesellschaften umgewandelt, um die Rechte und Pflichten konkreten Eigentümern zuzuweisen, die ihre Kontrollfunktion im Aufsichtsrat ausüben.

Angeregt durch die Erfolge, die einzelne Mikrofinanzinstitutionen bei der Bereitstellung eines kostendeckenden Finanzierungsangebots für Arme erzielten, aber auch durch die Schwierigkeiten, NROs an betriebswirtschaftliche Ziele zu binden, entstand die Idee, im Zuge des Downscaling in bereits bestehenden (privatwirtschaftlichen) Geschäftsbanken den Aufbau von Mikrofinanzabteilungen zu fördern. Das Hauptproblem bei diesem Ansatz liegt darin, Eigner und Management von Geschäftsbanken an die anvisierte Kundengruppe der Klein(st)unternehmer zu binden – genau das Ziel der Mikrofinanzierung also, das im Upscaling-Ansatz weit weniger Probleme bereitete. Die Auswertung der Downscaling-Experimente deutet darauf hin, dass dieser Ansatz in Ländern wenig Erfolg verspricht, in denen Finanzmärkte wenig kompetitiv sind und die Konzentration auf größere Kunden das weit lukrativere Geschäft ist. In den Transformationsländern Osteuropas und Zentralasiens dagegen, in denen sich die Finanzmärkte rasch entwickeln und viele junge Kleinunternehmen nach Finanzierung suchen, etwa in der Ukraine und in Kasachstan, zeigen sich Downscaling-Projekte als recht erfolgreich. Private Banken sind interessiert, an Mikrofinanzprojekten teilzunehmen, und haben bereits etliche Kredite ausgelegt.

Erst seit wenigen Jahren wird mit einem dritten Förderansatz, der Neugründung von Mikrobanken, experimentiert. Er soll die Vorzüge von Upscaling und Downscaling hinsichtlich der Doppelzielsetzung "Erreichung der Zielgruppe ärmerer Bevölkerungsschichten" und "Nachhaltigkeit durch Kostendeckung" miteinander vereinen. Diese Banken werden von Anfang an mit einer Banklizenz und in der erwerbswirtschaftlichen Rechtsform der Aktiengesellschaft gegründet. Als Risikokapital gebende Eigentümer treten jedoch in erster Linie Geberinstitutionen, zum Beispiel die "Kreditanstalt für Wiederaufbau" als der deutschen Entwicklungszusammenarbeit oder die "International Finance Corporation" als der Weltbankgruppe zugehörig, aber vereinzelt auch private Investoren auf, etwa eine deutsche Geschäftsbank sowie eine auf Entwicklungsfinanzierung spezialisierte Consulting-Firma und ihre Mitarbeiter, die mittelbar über eine Art Venture-Capital-Fonds für Mikrobanken beteiligt sind. Derartige Banken wurden in Albanien, Bosnien, Georgien, im Kosovo, aber auch in Haiti, Ghana oder Mosambik ins Leben gerufen. Sie scheinen tatsächlich dem Ziel der Kostendeckung innerhalb vergleichsweise kurzer Zeit nahe zu kommen, nicht zuletzt, weil das Management dieser Banken anfänglich durch die Consulting-Firma gestellt wird, die wiederum als Eigentümer beteiligt ist. Ob durch solche institutionellen Innovationen die ideale Corporate Governance Struktur für Mikrobanken gefunden ist oder ob sich hierdurch neue Anreizprobleme auftun, ob der Erfolg dieser Banken noch auf förderungswürdige Finanzmarktentwicklung zur Armutsbekämpfung oder eher auf Wettbewerbsverzerrungen durch Subventionen hindeutet, wie sie heute dem deutschen Sparkassenverbund aus Brüssel vorgeworfen werden, sind Forschungsfragen, die es zukünftig zu klären gilt.

Sicher ist jedoch schon heute: Mikrofinanzierung ist kein Allheilmittel gegen die Armut, denn den Ärmsten der Armen kann nicht durch Kredite geholfen werden. Dennoch kann die Eröffnung eines Finanzierungsangebots für Gruppen, die vom Zugang zu formellen Banken ausgeschlossen sind, einen wichtigen Beitrag leisten. Auch wenn die direkte Armutswirkung von Mikrokrediten schwer messbar ist – eine Verbesserung der Funktionsfähigkeit von Finanzmärkten auf der Mikro- wie der Makroebene dient der wirtschaftlichen Entwicklung. Und dies ist die notwendige Voraussetzung, um Armut wirkungsvoll zu bekämpfen.

Autorin:
Prof. Dr. Eva Terberger,
Lehrstuhl für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, Kreditwirtschaft und Finanzierung,
Alfred Weber-Institut,
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